Luego de seis meses de trabajo, el Comité ad hoc para los Procedimientos de Reestructuración de Deudas Soberanas, creado por la ONU, aprobó un documento donde se fijan nueve principios que podrían poner límite al vacío legal en el marco financiero internacional que los fondos buitre han estado explotando durante las últimas décadas.
El documento ahora espera por la aprobación de la Asamblea General que deberá reunirse en la primera quincena de Septiembre.
La iniciativa para crear el Comité ad hoc sobre los Procedimientos de Reestructuración de Deudas Soberanas fue impulsada por el G-77 más China y aprobada por la Asamblea General de la ONU en septiembre del año pasado. El conflicto de Argentina frente a los fondos buitre y la intervención del juez Griesa, fue tomado como el caso paradigmático que dejó al descubierto la necesidad de instituir un marco normativo multilateral de alcance internacional para la resolución de conflictos entre los países deudores y los acreedores que especulan con las crisis financieras.
A seis meses de iniciadas las sesiones del Comité, se dio por aprobado un documento donde se estipulan nueve principios básicos para llevar a cabo la reestructuración de deudas soberanas. Estos principios, claramente, buscan poner un límite a la especulación financiera de los fondos buitre en los procesos de canje de deuda, a fin de proteger a las economías de los deudores y facilitar la renegociación de las deudas para el crecimiento y desarrollo de los países afectados. El pronunciamiento del comité a favor de este orden de principios es un hito importante en el debate contemporáneo sobre los procesos de reestructuración de deudas soberanas. Si bien las los canjes de deuda no son un fenómeno novedoso (desde 1950 fueron registrados más de 600 casos), jamás se generó ningún tipo de sistema normativo a nivel internacional que ordenase dichos procesos. La falta de un marco legal internacional llevó a que los Estados soberanos no pudiesen negociar sus propios canjes de deuda sin la intervención de los jueces del país de donde habían contraído la misma. Éste es el caso Argentino frente a los fallos del juez Griesa. No es de extrañar que la ONU haya iniciado el tratamiento del documento luego de que la justicia de Estados Unidos falle a favor de los fondos buitre en la disputa con Argentina por el cobro de títulos que no participaron de los procesos de reestructuración del 2005 y del 2010; cada principio implica a cada una de las demandas que han sido tratadas directa o indirectamente en el curso de todo el proceso con los acreedores buitre.
El primer principio plantea el derecho de los Estados soberanos a diseñar sus propias políticas macroeconómicas, incluso la posibilidad de reestructuración de su deuda soberana como último recurso de acción y preservando los derechos de los acreedores. El documento estipula que los intentos de canje no deben ser frustrados o impedidos por ninguna medida abusiva. Recordemos que en junio del 2014, la justicia estadounidense interrumpió el pago de la deuda reestructurada de la Argentina, frenando el pago de más de mil millones de dólares e impidiendo así que ésta cumpla con sus obligaciones con los acreedores que sí habían negociado.
En segunda instancia el documento establece la necesidad de que ambas partes actúen con buena fe en las negociaciones de reestructuración a fin de concretar acuerdos constructivos que respeten tanto la sustentabilidad de la deuda y el servicio de la misma. En contra de todo tipo de buena fe, el juez Griesa ordenó el pago del 100% de la deuda con los fondos buitre, acreedores que no se sumaron a los canjes del 2005 y 2010, negociados y aceptados por el 76,15% y el 92,4% de la totalidad de los bonistas, respectivamente. La quita promedio solicitada por Argentina jamás superó el 50%. Pagar la totalidad de la deuda a los fondos buitre era impensable, ya que llevaría a la violación de la cláusula RUFO (Rights Upon Future Offers) de los mencionados canjes e inevitablemente a un sinfín de demandas millonarias al país, generándole una nueva crisis financiera. Por otro lado, el juez Griesa tampoco accedió ante el stay judicial (orden que suspende temporalmente o mantiene inactiva una sentencia judicial) solicitada por el ministro Kicillof para tener más tiempo para negociar con los bonistas que no habían ingresado a los canjes. Es pertinente adelantarnos y mencionar ahora el octavo principio del documento de la ONU, el cual aboga por la sustentabilidad de las reestructuraciones, refiriéndose a que “se realicen de forma oportuna y eficiente y lleven a una situación de deuda estable en el Estado deudor, preservando los derechos de los acreedores mientras promueve un crecimiento económico sostenido e inclusivo y un desarrollo sustentable, minimizando los costos económicos y sociales, garantizando la estabilidad del sistema financiero internacional y respetando los derechos humanos”.
Los principios de imparcialidad y tratamiento equitativo establecen que todos los actores e instituciones involucrados actúen de manera independiente y objetiva, así como la obligación de los Estados a no discriminar arbitrariamente el trato hacia los acreedores, salvo casos excepcionales que razonablemente así lo demanden. Por su parte, se incita a promover la transparencia para mejorar la rendición de cuentas de los actores interesados. En el caso argentino, el trato diferencial que exige la justicia estadounidense con los fondos buitre está injustificado. Hubo dos oportunidades para reestructurar la deuda (tres si se considera el intento del 2004 rechazado unánimemente por todos los acreedores) y en todas las oportunidades se mostraron intransigentes, incluso cuando el ministro de economía volvió a hacerles la misma oferta del 2010 en el 2014. La Argentina jamás discriminó a los fondos buitre, tal como Griesa pretendió hacer creer en su fallo. Al contrario, éstos siempre buscaron ser tratados de manera diferencial y así lo consiguieron al acudir a la justicia de los Estados Unidos. El juez Griesa se mostró tan intransigente como los propios buitres frente a las propuestas del gobierno argentino y, cuando se apeló a la Corte Suprema de los Estados Unidos, ésta se negó a revisar la apelación, por lo que el caso volvió al juez neoyorquino. Al mismo tiempo, la intervención de la justicia norteamericana nos lleva al sexto punto del documento, el cual insiste en que la inmunidad soberana de jurisdicción y ejecución respecto a las reestructuraciones de deuda soberana es un derecho de los Estados ante los tribunales y las excepciones deben interpretarse restrictivamente.
En el documento también se menciona el principio de legitimidad, el cual alude a que el proceso de reestructuración debe respetar el estado de derecho, en todos los niveles. También implica que los términos y condiciones de los contratos originales deberían permanecer válidos hasta el momento en que sean modificados por un acuerdo de reestructuración. El fallo del juez Griesa viola el artículo 75 de la Constitución Argentina, donde se estipula que “arreglar el pago de la deuda exterior e interior de la Nación” es una atribución exclusiva del Congreso Nacional. Por su parte, la Argentina realizó todos los pagos correspondientes a todos sus bonistas de acuerdo en lo estipulado en los contratos vigentes con anterioridad al fallo, pero, como ya se explicó más arriba, fue la justicia norteamericana la que interfirió en los mismos.
El documento enumera finalmente que “los acuerdos de reestructuración de deuda soberana que son aprobados por una mayoría calificada de los acreedores de un Estado, no se verán afectados, en peligro o impedidos por otros Estados o una minoría no representativa de acreedores, que deben respetar las decisiones adoptadas por la mayoría de los acreedores”. La pertinencia de este último principio con el caso argentino se explica por sí mismo, pero vale la pena repetir una y otra vez, que los fondos buitre son la pequeña minoría que decidió no entrar en el canje del 2010, el cual obtuvo más del 92% de adhesión de la totalidad de los bonistas. De cobrar la totalidad de la deuda, obtendrían una ganancia del 1600% sobre el valor que pagaron por el bono de deuda durante la crisis, lo cual significaría que esta minoría del 7,6% estaría cobrando la mitad de todo lo que se le debe al otro 92,6%.
El documento fue aprobado con el beneplácito de 124 países, 41 abstenciones y tan solo con 11 pronunciamientos en contra. Las votaciones revelan la vigencia de un orden económico mundial todavía claramente dividido, donde las capitales financieras imponen un freno al crecimiento y desarrollo del resto de los países, lo que hace aún más relevante la necesidad de la aprobación de los principios por la Asamblea General, la cual definirá su ratificación en la primera semana de septiembre. Es de destacar que entre los once países que votaron en contra del documento, algunas potencias económicas como Estados Unidos, Inglaterra, Francia y Alemania, se opusieron inicialmente a la conformación del comité que emitió los principios en cuestión. Su argumento principal consiste en que la Organización de las Naciones Unidas no es el ámbito adecuado para tratar el tema, siendo que el Fondo Monetario Internacional es el organismo supranacional creado para todo tipo de asuntos financieros. María Cristina Perceval, embajadora argentina en la ONU, insistió en la pertinencia del tratamiento del tema en la Asamblea General, cuando la Carta del organismo internacional justamente se propone debatir en su seno los temas económicos, sociales y culturales que atañen a todos los Estados en el plano internacional. En el mismo sentido, es acertada la observación del economista y premio Nobel, Joseph Stiglitz en su discurso previo a la presentación de los principios: «El FMI es una institución de acreedores, no le pides al Citibank el diseño de la ley de quiebras en Estados Unidos», e insistió en que «necesitamos una ley de bancarrota justa, una ley de quiebras eficiente, y las leyes de bancarrota que salen de los acreedores no son ni justas ni eficientes.»
Los nueve principios de la ONU aún no pueden ser considerados como un verdadero marco regulatorio, pero sin lugar a dudas es un importante paso en el camino hacia la confección de un régimen que ponga límites a los abusos financieros. De todas formas, no es el único camino a seguir. Nuevas legislaciones y acciones “anti-buitres” están siendo creadas alrededor del mundo, sentando precedentes internacionales que van conformando los cimientos de acciones futuras. El caso argentino no solo motivó los nueve principios del comité ad hoc de la ONU. La Ley de Bélgica, también inspirada en lo acontecido en Argentina y aprobada en Junio, impide el reclamo de cobro de deuda en default y limita el accionar de ciertos acreedores que buscan ganancias ilegítimas, resguardando al país y sus empresas de los mercados internacionales. Por otro lado, la Asociación Internacional de Mercado de Capitales, la cual reúne a bancos y acreedores, llevó a cabo una reunión en Londres a pocos meses del fallo del juez Griesa, específicamente para el tratamiento de su normativa vigente para los procesos de reestructuración de deudas soberanas, reelaborando la cláusula pari passu a fin de que no vuelva a ser “malinterpretada”.
Hay quienes restan importancia al hecho de los principios de la ONU por su carácter no vinculante para los países miembros de la organización. Pero el hecho de que en Septiembre el tema vuelva a formar parte de la agenda de la Asamblea General de la ONU es un avance sumamente importante. Los espacios internacionales de debate no deben ser concebidos como inocuos por no tener poder vinculante en sus medidas. Su función es otorgar un espacio común y multilateral, donde los Estados no sólo debaten cuestiones de agenda internacional, sino también ejercen presión diplomática. Que los principios no sean vinculantes, no implica que no sean susceptibles de generar y legitimar prácticas y discursos a nivel internacional. Y en tanto a la reestructuración de las deudas soberanas con los fondos buitre, el tratamiento unilateral de cada caso no hace sino sentar precedentes que más tarde sirven a modo de extorsión judicial a favor de quienes especulan con las crisis. Si Argentina hubiese acatado el fallo del juez Griesa, eventualmente otros acreedores buitre podrían haber apelado al caso para legitimar su causa, afectando no sólo a la Argentina, sino a cualquier otro país que se encuentre en la misma situación. La salida unilateral es una ficción, pues se trata de casos recurrentes en un sistema financiero internacional, donde las crisis económicas son cada vez más frecuentes y día a día se vuelve un mercado al servicio de inescrupulosos. La necesidad de un sistema multilateral de quiebras es apremiante. Abrir el debate e involucrar a la ONU en los procesos de reestructuración, implica otorgarle un tratamiento más democrático del que puede ofrecer otro organismo como el FMI. Por todo esto, es más que significativo el rechazo de países como Estados Unidos, Inglaterra y Alemania (los mayores emisores de bonos en el sistema financiero internacional) a tratar el tema en un ámbito internacional que reúne a más de 190 países, donde cada miembro tiene un voto y donde muchos de ellos son víctimas de los negociados buitre.
Francisco Javier Soria
Analista de CECREDA
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